從大拆大建到“留改拆”并舉城市更新開啟2.0時代

“老城區(qū)更新單元或項目內拆除建筑面積不應大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%”“更新單元或項目內拆建比不宜大于2”“更新單元或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%”。這三組數(shù)字意味著持續(xù)多年的大拆大建開發(fā)模式行將終結，“留改拆”并舉的城市更新2.0時代即將開啟。

8月10日，住建部發(fā)布了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》，提出在城市更新中要嚴格控制大規(guī)模拆除、大規(guī)模增建、大規(guī)模搬遷，防止沿用過度房地產化的開發(fā)建設方式，片面追求規(guī)模擴張帶來的短期效益和經濟利益，探索可持續(xù)的城市更新模式。雖然只是征求意見稿，但足以透露出住建部對防止大拆大建的決心。

這一文件的出臺有著怎樣的現(xiàn)實意義？對行業(yè)會產生怎樣的影響？相關政府部門和企業(yè)應如何應對？針對一系列問題，中房智庫邀請中央財經大學管理科學與工程學院副教授、國際合作處副處長王昊展開解讀。

新模式為政府和企業(yè)

帶來巨大挑戰(zhàn)

中房智庫：住建部關于實施城市更新行動中防止大拆大建的征求意見稿已經下發(fā)數(shù)日，你對該文件如何解讀？對未來的城市更新會產生怎樣的影響？

王昊：這是中央對嚴格規(guī)范各地城市更新實施所釋放的重要信號，對于現(xiàn)階段正確引導城市更新行動非常必要。其中至少體現(xiàn)出政府在四方面的考量：一是綠色發(fā)展和資源節(jié)約集約利用層面。如果大規(guī)模拆除重建，勢必會產生大量建筑垃圾和廢棄物，違背了綠色發(fā)展理念。二是穩(wěn)定住房市場層面。大規(guī)模拆除重建在短時間內會對住房市場產生較大壓力，對房價和租金產生影響，不利于住房市場的穩(wěn)定。三是從保留城市歷史文脈層面。大拆大建往往造成城市歷史文脈的破壞，造成千城一面的局面。微改造的城市更新模式則是通過“繡花功夫”實現(xiàn)城市功能提升，保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延續(xù)城市特色風貌。四是從緩解城市問題的層面。通過在城市更新中防止大拆大建有助于避免社會分層（紳士化）現(xiàn)象，以及新的職住分異問題的產生。

要理解嚴控大拆大建對行業(yè)的影響，首先要分析大拆大建背后的原因：

首先，從經濟角度來看，開發(fā)企業(yè)參與城市更新的根本動力在于盈利，微改造無法像整體拆除重建那樣通過未來高收益預期在更新實施期撬動大量資本，因此市場動力較小。這一基本市場規(guī)律導致了大拆大建模式更受開發(fā)企業(yè)青睞。

其次，從技術角度來看，目前的整體拆除重建項目可以分為兩個主要階段，即土地平整階段和重新開發(fā)階段，當拆遷、平整完成，重建階段實則與新建項目無異。相較保留改造，這種大拆大建模式的技術門檻較低。同時，微改造模式往往難以有較高的未來收益預期，這進一步壓縮了在各方利益博弈中的協(xié)商空間，增加了技術難度。因此傳統(tǒng)開發(fā)商更傾向于拆除重建模式。

第三，從政府管理角度來看，目前的城市更新對絕大多數(shù)城市來說都是新事物，各地城市更新相關制度的建立與實施尚處于初期，面對這一新事物，大多數(shù)地方政府尚未做好頂層設計和整體架構的準備。例如，多數(shù)地方仍沿用傳統(tǒng)房地產開發(fā)的思路對城市更新進行管理，由于相關管理制度的缺位，造成了對開發(fā)企業(yè)市場行為管控不利的局面，進一步加劇了大拆大建問題的發(fā)生。

住建部這一文件的發(fā)布，對各地今后的城市更新工作將產生較大影響，無論地方政府還是開發(fā)企業(yè)均面臨巨大挑戰(zhàn)，地方政府要打破土地財政思維，在法規(guī)、制度和標準上為城市更新行動創(chuàng)造良好環(huán)境；企業(yè)則要結合新形勢及時做出戰(zhàn)略選擇，在城市拓展、項目選擇、融資渠道、運營模式等方面做出重大調整。

城市更新

需引導社會資本參與

中房智庫：城市更新需要社會資本的參與，但是城市更新又是一項復雜的工程，牽扯問題多，投資回收期長，利潤難以保障，在嚴控大規(guī)模增建的情況下，如何引導社會資本的參與？

王昊：目前我們所說的城市更新不僅限于住宅社區(qū)，還包括工業(yè)園區(qū)、產業(yè)園區(qū)、商業(yè)項目的更新，體量非常大，僅靠政府財政支持是遠遠不夠的。我認為可以從三個方面考慮：

首先是地方政府要讓渡出一定的利潤空間，比如土地、稅收優(yōu)惠政策，社區(qū)內的商業(yè)運營空間，總之要平衡好政府財政投入和社會資本的利益分配。地方政府結合社區(qū)實際，采取適當優(yōu)惠政策，讓社會資本參與進來。例如北京的“勁松模式”，之所以可以盤活社會資本，主要是因為社區(qū)內有足夠的商業(yè)空間，社會資本通過運營獲取利潤，用來彌補前期的投入。

其次，在城市更新的融資模式和運營模式上要進一步創(chuàng)新。之前我國在基礎設施領域引入了REITs試點和PPP運作模式，未來在城市更新領域也可以通過REITs、PPP等融資和運營模式吸引社會資本的參與。

第三，要加強政策頂層設計，包括更高位階的城市更新立法保障。目前很多地方政府在城市更新上還沒有很好的頂層設計，隨著住建部文件的出臺，會有更多的城市會通過制度、法規(guī)、標準的完善，更好地引導社會資本的參與。

通過住區(qū)更新

解決好租賃住房問題

中房智庫：城市更新行動中鼓勵穩(wěn)步實施城中村改造，完善公共服務和基礎設施，改善公共環(huán)境，同步做好中低價位、中小戶型長期租賃住房建設。如何通過城市更新統(tǒng)籌解決新市民、低收入困難群眾等重點群體租賃住房問題？

王昊：老舊小區(qū)和城中村改造是城市更新的重點和難點，也是解決新市民、低收入群體租賃住房問題的重要途經。我認為可以從以下四方面考慮：一是拓寬融資渠道，切實推動住宅社區(qū)更新。應構建多層次、多渠道的住區(qū)更新融資服務體系，為城市住區(qū)更新奠定融資基礎。例如，可通過設立城市更新專業(yè)銀行對接城市更新的資金需求，其資金來源可通過政府投入、合作儲蓄業(yè)務或發(fā)行股票、債券等形式進行吸納。同時提高監(jiān)管水平，確保專項資金專項使用，以解決住區(qū)更新的資金籌措問題。

二是積極引導公眾參與，加快推進住區(qū)更新實施。加強市民有關住區(qū)更新的信息普及，引導公眾盡早參與住區(qū)更新以獲得認同感，激發(fā)公眾參與的積極性，通過公眾參與的方式探索保持社區(qū)活力、延續(xù)城市文脈的發(fā)展方向和平衡社會公平、文化傳承和社會經濟效益之間關系的有效方法。例如，可由居委會或街道牽頭，指導居民成立自管會或小區(qū)業(yè)委會，發(fā)揮業(yè)主的能動性，實現(xiàn)居住小區(qū)“共智共策共享”。

三是提高建設用地利用率，切實保障多層次住房供應。城市更新過程也是土地再利用的過程，住區(qū)更新過程中應當注重提高住宅建設用地的使用效率，充分利用有限的建設用地資源，建立包括租賃住房在內的多層次住房供應體系，滿足城市不同收入人群的住房需求。尤其對于低收入人口聚集的”“城中村””“棚戶區(qū)”改造需要設計部分小面積、小戶型住房，為原社區(qū)的流動人口、非戶籍人口等低收入人群提供可支付的居住空間，盡可能保留原社區(qū)的社會結構。另外，利用集體土地建造公租房也已在多個城市展開試點，并取得了良好效果。

四是從現(xiàn)實需求出發(fā)，真正提升城市住房品質。要識別居住人群的住房需求和社會需求，真正實現(xiàn)以人為本的住房品質提升。例如，針對老齡人口較多的老舊小區(qū)，要依據(jù)老年人的居住需求進行設計和改造，以滿足老年人的居家養(yǎng)老需求。此外，老舊小區(qū)改造還要與周邊基礎設施和服務配套改造同步進行，政府應出臺優(yōu)惠政策，對行政、教育、醫(yī)療和社區(qū)資源進行整合，通過協(xié)調運營為住區(qū)居民提供優(yōu)質的社會服務，增強老舊小區(qū)居民的獲得感、幸福感和安全感。

對征求意見稿的幾點建議

中房智庫：如果讓你為住建部這個征求意見稿提一些意見或建議，你會從哪幾個方面提？

王昊：針對住建部這個征求意見稿，我主要有四方面建議：一是要加強政策引導，制定相應的經濟激勵政策。我國城市更新的體量巨大，不可能單靠政府財政支撐，而要積極拓寬社會資本參與渠道。政府在其中的角色應由早期的發(fā)起者轉變?yōu)楸O(jiān)管者，讓更多的社會資本成為城市更新實施主體。在對社會資本的市場行為引導中，不能違背市場規(guī)律，應以疏導為主，充分利用好經濟手段對開發(fā)企業(yè)進行政策激勵，推動由“土地開發(fā)”向“空間運營”的轉變。

二是嚴格科學評估，堅持“留改拆”并舉。城市更新中的“保留or拆除”選擇是個科學性問題，需要專業(yè)化機構的鑒定與評估。防止大拆大建并不意味著不要拆除重建，而是要在城市更新實施前對擬開展更新區(qū)域的既有建筑狀況進行評測，明確應保留保護的建筑清單，同時鑒別危房且無修繕保留價值的房屋。例如，香港地區(qū)的城市更新發(fā)展歷程較長，其對需要保護的歷史建筑遺跡在全市范圍有清晰的標識，這些區(qū)域是不得進行拆除重建的。

三是充分考慮各方利益訴求，提高公眾參與度。不同于傳統(tǒng)房地產開發(fā)項目，城市更新項目也是改善居住條件、提升人民群眾獲得感的民生工程。城市更新行動中應踐行幸福生活共同締造理念，鼓勵包括房屋所有者、使用者、社會公眾等多元利益主體參與城市更新，做好公眾咨詢和征詢意見環(huán)節(jié)，形成共建共治共享的格局。還要注意處理好更新項目全過程中各方利益的協(xié)調和平衡，大部分更新項目需要長期運營，其中一旦出現(xiàn)不可調和的利益矛盾將會導致更新項目失敗。

四是推行績效考核，定期考核各地城市更新成效。對于城市更新的目標，目前中央和地方層面存在指導和實踐上的脫節(jié)，急需對地方的城市更新實施績效進行全面系統(tǒng)的評估，并結合獎懲制度保證地方政府能夠及時修正城市更新策略，防止城市更新變形走樣。績效評估指標體系中應不僅包含經濟指標，還應加大對社會效益、環(huán)境效益等綜合指標的考量，避免地方政府依賴拆除重建拉動經濟的傳統(tǒng)和片面思維。

觀察

必須給大拆大建套上“緊箍咒”

蘇志勇/文

房地產市場從增量時代轉向存量時代已經成為業(yè)界共識，而存量市場最大的蛋糕莫過于城市更新。

“十四五”規(guī)劃綱要將城市更新上升為國家戰(zhàn)略，提出全面提升城市品質，實施城市更新行動，推動城市空間結構優(yōu)化和品質提升。改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進老舊樓宇改造。

巨量市場將龍頭房企引向城市更新賽道，特別是在供地“兩集中”政策之下，越來越多的企業(yè)試圖通過城市更新項目獲取土地儲備。

城市更新大規(guī)模推進的同時，也暴露出地方政府和企業(yè)急功近利問題。有些地方出現(xiàn)隨意拆除老建筑、征遷居民、砍伐老樹、變相抬高房價、提高生活成本，產生新的城市問題。為此，住建部近日發(fā)布了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》,按照文件要求，原則上老城區(qū)更新單元（片區(qū)）或項目內拆除建筑面積不應大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%；原則上更新單元（片區(qū)）或項目內拆建比不宜大于2；更新單元（片區(qū)）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。雖然只是征求意見稿，但嚴控大拆大建將成為城市更新必須堅持的底線。

對于地方政府來說，大拆大建的沖動主要源于GDP至上和土地財政依賴。土地從征收、拆遷、整理、出讓到房地產開發(fā)，不僅為地方政府創(chuàng)造了GDP增長和政績，也為地方財政帶來豐厚的土地財政收入，這種土地財政依賴短期內很難打破。相比大拆大建，以微改造為主的城市更新減少了土地整理和出讓環(huán)節(jié)，不僅失去了土地財政收入，反過來在城市更新過程中還需要政府在人力物力財力上的投入。在地方政府本就財政吃緊的情況下，城市更新的動力更顯不足。

對于開發(fā)商來說，影響最大的莫過于手持大量城市更新土地待開發(fā)的企業(yè)。按照文件要求，“督促對正在建設和已批待建的城市更新項目進行再評估，重新完善城市更新試點工作方案，對涉及推倒重來、大拆大建的要徹底整改”。這就意味著企業(yè)之前所獲得的城市更新項目將按照新的標準和要求進行調整，不僅利潤空間很可能被壓縮，規(guī)劃調整過程中也會延長項目的開發(fā)周期。

城市更新項目利潤空間有限，但是在項目實施過程中往往通過與地方政府協(xié)商調整規(guī)劃，增加拆遷面積、擴大容積率等方式提升獲利空間，隨著禁令的出臺，房企此類操作將被嚴格限制，盈利預期會受到較大影響。

此外，習慣了傳統(tǒng)開發(fā)模式的開發(fā)商轉而做微改造為主的城市更新，對其融資能力和運營能力也是巨大考驗，相比傳統(tǒng)房地產開發(fā)，城市更新的投資回收期更長，利潤也更微薄。

盡管城市更新對地方政府和房企帶來巨大挑戰(zhàn)，但是急功近利、大拆大建造成的惡果也必須引起足夠警醒。過度開發(fā)帶來的環(huán)境污染、土地資源和建筑材料浪費；大規(guī)模棚改拆遷帶來的房價和租金輪番上漲；無序的舊城改造造成城市歷史文脈和名勝古跡的破壞，拆遷安置引發(fā)的開發(fā)商、地方政府與民眾的糾紛，其中教訓可謂深刻。正是出于這幾方面考慮，所以必須給大拆大建套上“緊箍咒”。

消息來源：中房網